7대 광역 경제권 개발 계획의 성공 조건 : 지역 특구 4년 평가와 과제

1. 지역특구의 운영 현황

지난 7월21일 발표된 새 정부의 ‘지역발전정책’은 권역별 발전에 역점을 두는 것이다. 권역별 발전은 각 지역의 특성에 맞는 발전전략이 수립되어야 가능해진다. 지난 참여정부에서는 지역특구제도를 통해 지역별 투자를 활성화하고, 이를 통해 지역간 균형발전을 이루고자 하였다. 본 자료에서는 참여정부에서 추진된 지역특구제도에 대한 성과 검토를 통해, 새 정부 지역발전정책의 바람직한 방향을 제시하였다.

지역특구는 지역의 특성에 맞게 선택적으로 규제특례를 적용함으로써 지역의 특화발전을 제도적으로 뒷받침하고 지역경제의 활성화와 경제발전을 도모하기 위해 지난 2004년3월 지역특구법의 제정과 더불어 도입되었다. 4년여 지난 2008년7월 현재 91종의 규제특례가 적용 가능하고, 전국에 걸쳐 80개 지자체에 102개 지역특구가 지정 운영되고 있다. 제도화 및 정착단계에 진입한 지역특구제도는 ‘순창 고추장특구’ 등과 같이 향토자원 및 관광시설 관련 특구로 편중되어 있고, 최근에는 그 지정 규모가 크게 줄어들고 있으며, 규제특례의 실효성이 떨어진다는 비판을 받고 있다.

2. 지역특구의 성과와 한계

(특구의 경제적 성과 미미) 예산지원 없이 규제완화만으로 소득의 증가를 기록한 특구도 일부 있지만, 특구 지정의 경제적 성과가 아직까지는 매우 미미한 형편이다. 예를 들면, 고창의 복분자특구와 문경의 오미자특구에서는 특구 지정 전후 매출액이 2배가량 증가했으나, 영동의 포도특구, 충주의 사과특구, 안동의 산약마을특구는 매출액 변화가 미미했고, 김천의 포도특구와 논산의 청정딸기특구에서는 매출액이 오히려 떨어졌다. 6개 교육특구를 비교한 결과, 특구 지정 이후에 오히려 사설학원의 수강생 비율이 증가한 경우가 5개나 되어, 저소득층 학부모들의 사교육부담을 덜어준다는 당초의 목표와 반대되는 결과가 나타났다.

(규제특례의 실효성 미흡) 지역특구에 적용가능한 규제특례를 초기 71종에서 최근 91종으로 늘렸지만, 각 특구들이 지금까지 적용을 신청한 규제특례는 45종에 불과하며, 그 중에서도 24종만 실제 활용되고 있다. 그리고, 규제특례의 활용빈도를 살펴보면, 지역특화사업의 본질적 내용과는 거리가 먼 ‘옥외광고물 표시 및 설치 특례’, ‘도로교통의 제한’, ‘식품표시기준 고시권한의 이양’ 등의 활용빈도가 높아서, 규제특례의 활용이 매우 형식적으로 이루어지고 있음을 알 수 있다.

(특구의 다양성 부족) 제도 도입 4년여 만에 102개의 특구를 지정 운영하고 있어 특구의 제도화에는 성공했으나, 유형별 다양화와 내실화에는 아직 미흡한 형편이다. 전체 102개의 특구 중에서 지방의 특산물을 활용한 향토자원진흥 특구(45개)와 관광-레포츠 시설을 설치 운영하기 위한 특구(20개)가 전체의 2/3에 달하며, 지역적으로는 대도시와 수도권의 활용도가 떨어져, 특구의 내실 있는 운영이 필요한 실정이다.

(민간 역량의 활용 부족) 기초 자치단체 주도형 지역특구의 정착을 통해서 지자체의 정책개발 역량을 제고하는 데는 기여했지만, 민간기업과 비영리(NPO)법인의 특구신청을 불허함으로써, 민간의 역량을 적극적으로 유인하지 못하고 있다. 이처럼 민간 기업이 특구에 참여하도록 유인하는 규제특례의 범위가 협소함에 따라, 기업들이 다수 몰려있는 대도시 및 수도권의 특구참여가 상대적으로 저조하다. 아울러, 기업의 풍부한 자금을 유인하지 못함으로써, 지역특구의 재원조달에도 어려움이 더해지고 있다.

3. ‘자율적 규제개혁특구’로의 전환 방안 모색

이상으로 지역특구가 4가지 측면(①특구의 경제적 성과, ②규제특례의 실효성, ③특구 유형의 다양성, ④민간 역량의 활용)에서 성과와 한계를 동시에 지니고 있음을 지적했다. 지역특구제도의 큰 틀을 유지하면서 부분적으로 개선해가는 방법도 있지만 이는 미봉책에 지나지 않는다. 기업이 특구를 자율적으로 신청할 수 있고 투자와 경제활성화에 실질적으로 기여할 수 있는 (가칭)‘자율적 규제개혁특구’로의 본질적 전환이 필요하다고 판단한 이유는 다음과 같다.

첫째, ‘특별하지 않은 특별법’과 중복적인 지역개발 지원제도로 인해 ‘지역특구’ 제도를 일부 개선하더라도 ‘지역특구’의 정체성을 확립하기 어렵다.

둘째, 지역특구제도의 추진체계가 특정부처의 개별 사업으로 위상이 저하됨에 따라, 특구사업의 추진력이 크게 저하된 상태에 있다.

셋째, 규제개혁에 방점이 찍혀져야 하는데 현재의 지역특구법은 지역개발에 갇혀 있다.

넷째, 우리가 벤치마킹한 일본은 지역의 이해관계에 매몰될 수 있는 ‘지역개발’이 아니라, 국가적 핵심과제로서의 ‘규제개혁’에 집중하여 성공했다.

따라서, 지역특구를 (가칭)‘자율적인 규제개혁특구’로 전환할 필요가 있으며, 새로운 제도의 성패를 핵심적으로 좌우하는 ‘규제특례의 실효성’을 제고하기 위해 아래와 같은 사항에 특히 유의해야 한다.

첫째, 투자확대와 일자리 창출로 이어지는 규제특례를 집중적으로 발굴하고, 아울러 의료-복지, 산업-연구개발, 교육 분야의 특구를 지원할 수 있는 특례를 중심으로 발굴해야 한다. 현재는 102개 지역특구 중 2/3에 가까운 특구가 ‘특산품 등 향토자원 중심이며, ‘특구’라는 브랜드를 홍보용으로 확보하기 위한 형식적인 ‘특구’ 신청과 형식적인 ‘규제특례’ 적용이 이루어지고 있음을 직시해야 한다.

둘째, 지역특구에서 성공적인 규제특례를 전국의 자치단체에 확산하여 동일하게 적용하는 규제특례의 전국화를 도입해야 한다. 우리가 벤치마킹한 일본의 경우, 전국화된 120개의 규제특례를 포함하여 모두 211개의 규제특례를 적용 가능하도록 제시한 바 있다.

셋째, 정부기관 주도의 규제특례 수요조사를 민간과 경제단체 중심으로 전환해야 한다. 예를 들면, 중소기업중앙회와 전경련, 대한상의 등 경제단체에서 제안한 (가칭) ‘투자확대와 일자리 창출을 위한 규제개혁 시범과제’를 ‘특구’에 적용해보고, 성공적일 경우 전국적으로 적용하는 방식을 검토해야 한다.

4. ‘자율적 규제개혁특구’의 성공요인

위에서 ’자율적 규제개혁특구'의 핵심 성공요인이 바로 ‘규제특례’의 실효성에 달려 있음을 살펴봤으며, 이하에서는 그 밖의 제도적 성공요인을 제시해 보았다.

첫째, 자율적 규제개혁특구의 소속을 총리실로 이전하고, 총리실 산하의 ‘규제개혁위원회’와 통합(또는 역할 분담)을 검토해야 한다. 이를 통해 규제개혁특구가 새 정부의 핵심 국정과제인 규제완화 및 투자활성화의 창구로 활용되어야 한다. 그리고, 국회에 ‘규제개혁특별위원회’를 설치하여 제대로 규제를 혁파해야 한다.

둘째, 각 지역별로 특구의 성공을 지원하는 産-學-硏-官 네트워크의 설치ㆍ운영을 의무화해야한다. 특구의 운영주체가 지자체 중심이다 보니 우수한 인력 및 자금 조달, 경영노하우 등 다양한 측면에서 사업추진에 한계를 드러내고 있으므로, 농민, 기업, 연구소, 학교, 지자체간 유기적 협력체계가 필요하다.

셋째, 민간의 역량을 보다 적극적으로 활용하기 위해, 기업과 민간단체도 ‘규제개혁특구’를 신청할 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 지자체의 역량으로 수행하기 힘든 ‘특화사업’은 기업이 직접 수행할 수 있도록, 민간의 역량을 최대한 유인하는 방향으로 제도적 여건을 조성해줘야 한다.

넷째, 중복되는 복잡다기한 지역개발 정책과 특별법의 정리가 시급하다. 앞에서도 살펴본 바와 같이, 지식경제부의 ‘지역특구’ 제도와 ‘지역연고산업진흥사업’, 농림부의 ‘향토산업육성사업’, ‘원예과수브랜드육성사업’ 등과의 중복을 피하고, 시너지효과를 거둘 수 있도록 부서별, 정책별 교통정리가 요구된다.

다섯째, 예산이 지원되는 사업과의 연계를 통해 재원조달의 문제점을 일부 해소하고, 지방소비세 또는 고향세의 도입을 검토해야 한다. 우리의 지역특구가 부진했던 이유 중 하나도 ‘재원조달’이 충분치 못했거나, 재원조달 계획도 없이 특구지정부터 시도했기 때문이다. 따라서, 기존의 예산지원 사업과의 연계를 통해 시너지효과를 노리고, 아울러 지방소비세(또는 고향세)의 도입도 검토해야 한다.