1945년 경남 거제에서 태어나 부산대학교를 졸업했다.

두 번의 국회의원과 민주당 원내총무, 최고위원, 부총재를 역임했다. 원칙과 정치적 소신을 지키기 위해 3당 합당을 거부한 후 지역주의를 깨기 위해 줄곧 부산에서 국회의원에 출마했으나 노무현 전 대통령과 함께 계속 낙선했다.

그리고 국민의 정부 초대 행정자치부 장관, 대통령 정무수석 비서관 등을 역임했다. 장관 시절 공직사회의 개혁을 주도했으며, 인터넷을 기반으로 한 「장관과의 대화방」을 개설하여 ‘국민과의 소통’을 최초로 시도한 장관이기도 하다.

현재 북경대학교 동북아 연구소 객좌 연구원, 민주평화복지포럼 공동대표로 있다.

지은 책으로는 '우리의 가을은 끝나지 않았다', '공무원은 상전이 아니다', '3인행-사람의 숲을 거닐다' 등이 있으며 2009년 '공무원은 상전이 아니다' 중국어판이 중국 세계지식출판사에서 출판되었다.